Mesurer l'efficacité de l'assurance chômage | communiqué de presse

Depuis vingt ans, les réformes de l’assurance chômage se succèdent, sans cadre d’ensemble cohérent. Toutes les économies ne se valent pourtant pas : certaines dégradent la protection des plus précaires sans améliorer significativement l’emploi ; d’autres au contraire parviennent à réduire réellement le chômage.

Dans cette nouvelle note du CAE, François Fontaine, Roland Rathelot et Alexandra Roulet proposent un cadre d’analyse inédit comparant les réformes selon leur efficacité sociale et budgétaire. Leur approche tient compte des effets des réformes sur l’emploi, les finances publiques mais aussi sur le niveau de vie des bénéficiaires : l’assurance chômage a en effet une « valeur » pour les ménages en limitant leur baisse de consommation en cas de perte d’emploi.

Durcir les conditions d’éligibilité apparaît dès lors peu efficace : les économies budgétaires réalisées se font au détriment de publics modestes, avec des effets limités sur l’emploi. À l’inverse, la suppression des conditions plus favorables accordées aux 55-57 ans (« marche intermédiaire senior ») apparaît plus pertinente : elle réduirait les entrées au chômage, et concerne un public plus apte à maintenir ses dépenses de consommation en cas de perte d’emploi.

De nombreuses réformes sans cadre d’ensemble cohérent

Les règles de l’assurance chômage ont connu de nombreuses réformes, qui ont récemment réduit la générosité du système, sans régler le niveau élevé d’endettement.

Constats 1 & 2 : Jusqu’en 2019, les recettes de l’assurance chômage étaient inférieures aux dépenses d’environ 2 Md€ par an, quelle que soit la conjoncture. À la suite des réformes de 2021 et 2023, les recettes couvrent les dépenses, mais une dette de 60 Md€ demeure. Par ailleurs, notre système d’assurance chômage s’est largement normalisé par rapport à nos voisins, hormis sur le plafond des indemnités.

Penser les réformes de l’assurance chômage avec l’indice d’efficacité de la dépense publique

Plusieurs leviers peuvent être mobilisés pour réformer l’assurance chômage : conditions d’éligibilité, montants, durée d’indemnisation, filière senior… Cette note propose un cadre d’analyse unifié pour comparer ces différents leviers, en s’appuyant sur de nombreuses études empiriques issues des réformes passées.

Cette approche ne se limite pas aux seuls effets budgétaires : elle intègre les effets des réformes sur l’emploi et sur le recours aux autres prestations sociales (c’est-à-dire « les effets comportementaux »), mais aussi la valeur de l’assurance chômage pour les ménages, c’est-à-dire sa capacité à amortir la baisse de revenu et de consommation en cas de perte d’emploi.

Constats 3 & 4. Les évaluations menées en amont des réformes se concentrent souvent uniquement sur les effets budgétaires mécaniques, sans intégrer les effets comportementaux qui peuvent sensiblement modifier le coût budgétaire net des réformes. Elles ne prennent pas non plus en compte sa valeur assurantielle pour les allocataires, pourtant au cœur de cette assurance sociale. Cette valeur varie fortement selon les publics, notamment selon leurs ressources et leur capacité d’épargne. La négliger peut conduire à n’apprécier que partiellement l’intérêt des réformes envisagées.

Améliorer l’efficience du système d’assurance chômage

La méthode employée conduit à distinguer les effets des différents leviers de réforme. Elle devrait être mobilisée de manière plus systématique pour éclairer l’évaluation des réformes de l’assurance chômage. Elle fait ainsi apparaître que le durcissement des conditions d’éligibilité (en passant, par exemple, de 6 à 8 mois d’affiliation) apparaît peu efficace : il génère des économies budgétaires, mais touche des publics modestes pour lesquels la valeur de l’assurance est élevée. À l’inverse, la suppression de la « marche intermédiaire senior », qui permet aux 55–57 ans de bénéficier d’une durée d’indemnisation plus longue que les moins de 55 ans, apparaît plus pertinente : elle réduirait les entrées au chômage, pour un public plus apte à maintenir ses dépenses de consommation en cas de perte d’emploi.

Recommandations 1 & 2. Développer un cadre commun d’évaluation des réformes, partagé entre les administrations et l’Unédic, intégrant les effets comportementaux. Prendre en compte la valeur de l’assurance chômage selon les catégories de ménages, en mobilisant la méthodologie d’efficacité de la dépense publique, afin de produire régulièrement des simulations de réformes, en explicitant les hypothèses sous-jacentes.

Recommandations 3 à 4. En cas de réforme visant à diminuer la générosité du système, il ne faut pas durcir les conditions d’éligibilité : les effets comportementaux sont négligeables au regard du coût pour les personnes affectées, souvent précaires. La suppression de la « marche intermédiaire de la filière senior » apparaît quant à elle pertinente.